Структура Администрации Президента в контексте надвигающихся изменений марта 2018 года

14:41, 28.11.2017

Поделиться:

2382   0

Структура Администрации Президента в контексте надвигающихся изменений марта 2018 года

Последнее время вокруг АП множатся слухи, появляются фантастические тексты, которые демонизируют этот орган власти или пытаются рассказать о нём в духе каких-то небывалых инсайдов.

Мы на «Руполит.нет», опираясь исключительно на открытые источники, решили рассказать о структуре АП и о том, как работает это ведомство. В данной статье мы не пытаемся кого-то разоблачить или подчеркнуть конфликты, это лишь попытка описать реальность будней администрации президента в обычных терминах.

Не так давно интересный текст про АП выпустила «НьюТаймс», однако информация, изложенная в той статье, хоть и близка к истине, вызвала определенные возражения наших источников, близких к АП, которые также найдут отражение в статье.

Начнем с банальных истин. АП - это действительно самый влиятельный орган власти в России. Отдельные чиновники президента действительно имеют возможность влиять на все остальные органы и ветви власти в стране – правоохранительные органы, судебную система, законодательные органы, региональные элиты и даже криминальные структуры. Это объективная реальность, и обусловлена она спецификой сложившейся модели управления страной.

Ранее мы уже писали, что в России существует модель власти, которую можно охарактеризовать как «Царскую Россию», где наиболее влиятельным органом является «Боярская дума», а Администрация Президента в этом плане почти полностью пересекается с неформальным «Двором», окружающим российского государя.

Согласно статье 83 Конституции РФ, Администрацию президента Российской Федерации формирует сам президент. Учитывая, что в Конституции заложена модель суперпрезидентской республики не удивительно, что АП стала таким влиятельным органом. По мере эволюции российской системы власти и увеличения фактических полномочий Владимира Путина, возрастало и фактическое влияние его администрации на происходящие в России процессы. В настоящий момент существует определенное несоответствие между закрепленным (формальным) и неформальным (реальным) статусом АП, что порождает известные аппаратные и управленческие конфликты в Российских ФОИВах (федеральных органах исполнительной власти).

В такой ситуации возникает вполне логичная путаница, когда между формальным и неформальным статусом конкретного чиновника имеются серьезные расхождения... иногда неформальный статус, обусловленной близостью к первому лицу, серьезно превосходит формальный статус, в том числе и в рамках структуры АП.

Впрочем, в большинстве своем формальный статус в АП реально соответствует аппаратному положению внутри данной структуры, а примеры, когда неформальный уровень должностного лица в АП превосходит формальный статус, скорее исключение из правила.

По своей сути Администрация Президента полностью копируют любой административный орган, обеспечивающий деятельность высшего должностного лица. В каждом регионе или даже крупном городе существует администрация, которая обеспечивает первое лицо и во многом копирует функционал.

Обеспечивающие функции везде одинаковые – это и референтура, и канцелярия, и кадровые проблемы, и экспертные заключения, и т.д.

Основной структурной единицей, обеспечивающей формальную структуру АП, являются управления Администрации Президента, по каждому из которых приняты отдельные положения.

Вокруг президента также сложился институт помощников и советников. Отдельное место в структуре АП занимают фактически «проектные структуры» в виде советов и комиссий. Вот обо всём этом мы поговорим подробней далее.

Управления

Формальным руководителем АП является Антон Вайно, который был назначен на эту должность почти полтора года назад. Антон Эдуардович был записан в число «технократов» в связи со своим возрастом. Но между тем, по нашему мнению, Антона Вайно можно записать в число «новых опричников», поскольку новый глава АП показал себя на новом месте в качестве энергичного руководителя, в отличие от Сергея Иванова, который последний год на посту руководителя АП был неинициативен и делегировал большую часть своих обязанностей подчинённым.

Вайно же, напротив, вникает в деятельность всех направлений. Функционал Вайно как раз и «заточен» на обеспечительных функциях президента – в первую очередь, график президента, его встречи, различные формальные вопросы в АП (кадры, организация комиссий и прочее). Вопросы касательно формирования политики в различных направления не входят в сферу приоритетов Антона Эдуардовича. Для ряда направлений в АП существуют лица, которым Владимир Путин доверяет, сюда входит: внутренняя политика, контакты со СМИ, интернет, экономика и хозяйственные вопросы, борьба с коррупцией, взаимодействие с силовыми органами, взаимодействие с субъектами РФ.

Источник «НьюТаймс» прав в том, что Вайно действительно очень активный руководитель и справляется со своей работой не как безликий «технократ» - напротив, он привнес серьезную новизну в работу АП. Но источники, скорее всего, не в курсе, что Вайно не вмешивается в функционал первого замглавы АП и не имеет прямого влияния на советников и помощников президента, которые имеют прямой доступ к Владимиру Владимировичу.

Громов и СВК

Что касается информационного блока, то «эксперт» «НьюТаймс», судя по всему, не в курсе того, что происходит с распределением полномочий в СМИ. Якобы до осени 2016 кураторство над СМИ было четко распределено: за телевидение и газеты отвечал А. Громов, а за интернет-СМИ – зам по внутренней политике. Якобы с уходом Вячеслава Володина контроль за интернет-изданиями перешел к А. Громову.

В подтверждение своих слов собеседник «НьюТаймс» привёл информацию о том, что Громов лоббировал в РБК А. Абакумова (который стал директором по развитию холдинга).

Между тем, игнорируется тот факт, что управление по внутренней политике фактически сохранило за собой контроль за повесткой сетевых СМИ. В этом плане подход Сергея Кириенко оказался максимально «технологичным» (хотя злые языки называют такой метод «токсичным»). Так, еще в начале года появилась информация, что АП под руководством СВК собирает планёрки с руководителями топовых СМИ России, куда вошли «Ведомости», Коммерсант, РБК, МК, Газета.Ру, Известия, КП, РИА Новости, ТАСС и другие.

В список не вошли представители тех изданий, которые когда-то были близки к В. Володину (Лайф, Знак.Ком и т.д.). Интересно, что директор ТАСС С. Михайлов является давним знакомым СВК, и в этом плане контроль за одним из топовых изданий страны имеется у первого замглавы АП на неформальном уровне.

Что касается контроля за ТВ, то аналогичные совещания как раз собирает А. Громов, где также звучит информация о повестке и желаемых «темниках».

В такой связи не удивительно, что у нового замруководителя АП по внутренней политике появился определённый интерес в кадровых перестановках на телевидение. Отсюда, кстати, перманентные слухи о возможных перестановках на Первом канале (уход К. Эрнста, претензии к финансовой «дыре» на канале и т.д.) и возможном повышении руководителей Россия-1. Кроме того, известно, что у СВК со времён работы в Росатоме сложились рабочие отношения с братьями Ковальчуками, которые контролируют «Национальную Медиа Группу».

В рамках прошлогодних перестановок в АП основными бенефициарами выступили Ковальчуки и Чемезов, получившие своих людей на руководящих постах в администрации. Поэтому нельзя исключать дальнейшего передела полномочий между чиновниками АП или усиления обозначенных персонажей, или же появления интереса новых персонажей, чье влияние на АП сейчас не так велико. Вполне возможно, что в рамках надвигающихся перестановок в АП мы можем увидеть появление «новых опричников», или технократов, которые будут пролоббированы новыми «боярами» Владимира Владимировича.

Внутренняя политика

Безусловно, ключевое направление деятельности АП - это внутренняя политика, которую сейчас курирует Сергей Владиленович Кириенко.

В настоящий момент УВП пытается сформировать штаб по избранию Владимира Путина президентом в 2018 году. Впрочем, учитывая, что существуют до сих пор определённые пробелы в этом вопросе, окончательно сформировать штаб пока не удаётся. При этом УВП является одним из наиболее активных управлений АП с точки зрения взаимодействия с «внешним миром». Та же референтура, по сути, является структурой замкнутой на саму АП, когда запрашивает информацию из ИОГВ и других органов при подготовке документов для президента.

Что до УВП и всего направления внутренней политики, то СВК вынужден постоянно взаимодействовать с российской политической реальностью в условиях обратных связей.

По идее в компетенцию УВП входит также взаимодействие с Государственной думой, и данное направление является полем аппаратных конфликтов между конкретными исполнителями, вынужденными отвечать за данное направление.

Несмотря на то, что нам пытаются внушить мысль, будто УВП не влияет на назначение губернаторов, это не вполне корректная информация. Дело в том, что у Владимира Путина имеются определённые принципы в назначениях, и общий их смысл сводится к тому, чтобы удержать баланс в своем окружении между разными центрами власти.

Иными словами, на назначение того или иного губернатора могут повлиять различные лица. При этом УВП является органом, который обеспечивает необходимый информационный фон вокруг того или иного губернатора. Более того, УВП, по сути, влияет на действия конкретных губернаторов, давая им рекомендации от которых фактически невозможно отказаться.

Иногда неэффективная политика или скандальные проекты того или иного губернатора связаны с тем, что его активно «накачивают» в Кремле, а потом заявляют, что губернатор их неправильно понял. Наиболее интересный пример - это выборы в крупных городах, где может победить оппозиционер. Губернатора накачивают в АП на победу любой ценой, и в итоге выборы проходят скандально, элиты приходится ломать через колено, возникают конфликты. В конечном итоге «крайним» делают губернатора. Иногда губернаторы даже не догадываются, что тот или иной совет ему дали в АП не с целью помочь, а как раз для того, чтобы поскорее от него избавиться.

- Таким образом, если влияние отдельных чиновников на назначение губернаторов не безгранично, то сложно переоценить влияние этих же чиновников на увольнение губернаторов. Иными словами, не стоит путать понятия «назначать» и «увольнять»... – рассказал нам наш источник.

Более того, в настоящий момент оформилась интересная ситуация, когда на роль одного из главных идеологов претендуют аппаратные соперники АП. Пресловутая «технологичность» АП проявляется в отсутствии какой-либо идеологии. В такой связи на роль одного из важнейших идеологов начинает претендовать бывший замглавы АП Вячеслав Володин.

«Черная касса»

Кроме того, именно в УВП располагается т.н. черная касса Кремля. Понятно, что у Кремля много «башен» и каждый крутится как может, в том смысле что у многих высокопоставленных чиновников в России есть собственная «коррупционная кубышка».

Речь же в данном случае именно о той самой кубышке, через которую идет взаимодействие с российской внутриполитической реальностью - партиями, общественными активистами и прочими лидерами общественного мнения.

«Черная касса» начала формироваться еще во время Ельцина, и знаменитая история с коробкой из-под ксерокса - это как раз про «черную кассу». Чуть позже вопросом «черной кассы» стал заниматься Волошин, за ним Медведев, а потом и Владислав Сурков. Так «черная касса» закрепилась за УВП, и в настоящий момент ей «рулит» Тимур Прокопенко.

Кстати, именно тот факт, что Прокопенко «главный по черной кассе» и послужил причиной, по которой он остался в АП несмотря на смену руководства. «Новое время» написало, что дело в том, что якобы Прокопенко уникальный специалист по молодёжной политике, но к ней в Кремле всегда было безразличное отношение, и в этом смысле главный навык Прокопенко как раз и связан с «черной кассой». По сведениям нашего источника, (который опирается на открытые данные), на нужды малых партий Прокопенко чуть ли не лично выдает деньги из сейфа, который стоит в одном из его кабинетов.

С одной стороны, разговоры про «черную кассу» свидетельствуют о том, что российская политическая реальность находится за гранью закона. В то же самое время само по себе наличие УВП и тот факт, что чиновники АП фактически образуют штаб одного из кандидатов, говорит о незаконности происходящих процессов.

С точки зрения законодательства РФ Путин, как и любой другой кандидат, должен создавать независимый избирательный штаб, а чиновники, которые получают зарплату из бюджета, не должны в нем работать. По факту же ситуация обратна – вся государственная машина - в данном случае АП - работает на Владимира Путина.  С точки зрения закона это преступление, но с точки зрения российской политической реальности это норма, сложившаяся еще при Ельцине.

Точно так же в каждом регионе во время выборов штаб кандидата от власти обычно располагается в губернаторской администрации. Это та самая круговая порука, системная коррупция, которая делает губернаторов «системными», лояльными и предсказуемыми.

Впрочем, не всё так плохо. Наметившиеся положительные тенденции при Володине получили свое развитие при Кириенко. Созданный при АП ЭИСИ - это одна из попыток «разнести» откровенно лоббистский функционал в интересах основного кандидата и отделить его от АП хотя бы формально. Во времена Суркова политологи также образовывали институты, но даже не пытались скрывать своих контактов с АП, получая там разнорядки.

Помощники

В то время как управления в АП это, по сути, внутренние органы администрации, которые так или иначе связаны с обеспечением её деятельности согласно закону, институт помощников представляет собой специфический управленческий контур, через который происходит взаимодействие АП с исполнительными органами власти.

Нынешние советники Путина - это фактически органы, так или иначе пытающиеся если не дублировать, то влиять на работу ФОИВов по соответствующей тематике. В данном случае с «НьюТаймс» сложно не согласиться – помощники президента, по сути, формируют теневое правительство России. Игорь Левитин действительно является чуть ли не ключевым лицом, влияющим на принятие решений в сфере инфраструктурных проектов, а Евгений Школов - важнейшее лицо в части решения вопросов силовиков.

К слову сказать, ключевое лицо по вопросам коррупции Е. Школов ранее курировал управление по вопросам противодействия коррупции (через своего человека), но сейчас управление возглавил Андрей Чоботов (считается человеком, близким к бывшему руководителю АП Иванову).

Стоит отметить, что при прошлом руководителе «ручной структурой» при начальнике управления было ГУЭБиПК (которое возглавляли знаменитые генералы Сугробов и Колесников). Наши источники говорят, что при назначении Чоботова могли возникнуть определенные шероховатости при взаимодействии с этой структурой, а сам начальник управления начнет тесней взаимодействовать с ФСБ, а не полицией. Как это будет на самом деле, мы сможем увидеть лишь после марта 2018 года.

Что до Е. Школова, то, несмотря на слухи о его аппаратном ослаблении, все не так однозначно. Необходимо следить за кадровыми перспективами Олега Плохого. Злые языки шепчутся, что после марта 2018 года он может возглавить одно из подведомственных Минюсту учреждений, или же вообще возглавить ведомство, куда устроен заместителем руководителя.

Один из наших источников высказал совершенно фантастическую версию, что вместе с Коноваловым Плохой может перейти в генеральную прокуратуру.

Впрочем, тут есть нюанс – те же «новые бояре» из окружения Путина (Чемезов, Сечин, Ротенберги и т.д.) также формируют часть этого неформального управленческого контура.

В этом плане статус помощника президента - это формальность, которая автоматически ставит конкретного человека ниже по статусу, чем тот же Чемезов или Сечин, не имеющие формального статуса в окружении Путина.

Полагаем, что институт помощников будет укрепляться и, возможно, в дальнейшим институционализироваться. Вокруг Путина может появиться полноценная система, в которой ФОИВы будут дублироваться соответствующим человеком из АП. Иными словами, формальная структура будет приведена в соответствие с фактической.
Исходя из этих рассуждений, мы просматриваем предпосылки для формирования исключительно технического правительства, реализующего исполнительные функции. В условиях появления проектных офисов с параллельным бюджетированием контроль за этими средствами может начать осуществляться из АП.

Также среди помощников стоит назвать Владимира Игоревича Кожина. Мало того, что он находится в статусе помощника президента по вопросам военно-технического сотрудничества, ранее именно он руководил управлением делами Президента. Кожин является ближайшим членом «двора» Владимира Путина, организующим, в том числе, бытовые удобства Президента. Причем речь идет не о чем-то фантастическом, а о вполне себе законных объектах недвижимости, полагающихся президенту по закону.

Учитывая, что Кожину 58 лет, полагаем, что как минимум на ближайшие шесть лет он будет находиться на какой-либо неплохой должности при Владимире Путине. Также Кожин находится в рабочих отношениях с Чемезовым и Ростехом, поэтому теоретически возможно перемещение его в эти структуры.

Советники

Отдельный пункт в окружении Владимира Путина - это его советники. По всем параметрам статус советника уступает статусу помощника президента – практически любой ранее упомянутый помощник президента, по своим формальным и неформальным полномочиям, находится выше уровня советника.

Набор советников, по сути, никак не регламентирован, и Владимир Путин может заводить советников по любой интересующей его тематике. Например, у Сергея Глазьева должность называется «советник по развитию евразийской интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства».

Толстой В.И. – советник по культуре и искусству.

Левицкая А.Ю. – вопросы экономического развития и соц.сферы.  Дополнительно комиссии.

Кобяков А.А. – советник по вопросам внешней политики.

Федоров Н.В. – советник по развитию АПК.

Клименко Г.С. – советник по программам развития интернета.

Хотя должность советника и само название подразумевает наличие советов президенту, совершенно понятно, что перечисленные люди особо никак Путину не советуют. Скорее наоборот – публичный статус этих людей используется для доведения до общественности мнения Путина.

Как минимум два советника – Клименко и Глазьев - выполняют достаточно важные функции. Зачастую они озвучивают вслух те вещи, которые сам Владимир Путин в силу своего статуса произнести не может. Но позиции того же Глазьева по поводу Запада - это именно то, что Путину слушать приятно, но сам он такое говорить не может, поскольку подобные заявления бывают слишком радикальными.

Аналогичная ситуация и с Клименко - хотя сам он считается сторонником свободного Интернета, близость к власти обернулась тем, что сейчас он озвучивает запретительные меры в сети.

Отдельный момент, на котором заострил внимание наш инсайдер заключается в том, что сам Клименко никак в интригах по назначениям не участвует. Возможности брать и в открытую лоббировать своих людей в отрасли, как это делают близкие к Путину люди, он не имеет.

Что касается Александры Левицкой, то она является неким исключением из общего правила, поскольку помимо должности советника руководит комиссиями по делам ветеранов и делам инвалидов. Наличие комиссий в её распоряжении связано с тем, что Левицкая считается сильным аппаратчиком, которая долгое время работала в качестве профессионального бюрократа.

Контрольное управление

Достаточно специфическое место в иерархии занимает контрольное управление АП, возглавляемое Константином Чуйченко. В связке со Е. Школовым это крайне серьезная политическая сила, способная влиять на кадровые перспективы любого чиновника.

Дело в том, что в компетенции контрольного управления находится исполнение поручений президента и вообще контроль за реализацией различных программ и проектов. Зачастую контрольное управление при определённых договоренностях может закрыть глаза на неисполнение тех или иных поручений главы государства, или же нужным образом переложить ответственность, самостоятельно определив виновных лиц в неисполнении того или иного поручения Владимира Путина.

Ранее мы писали о том, что в АП действует связка «Школов-Чуйченко-Володин», и хотя Володин сейчас в Государственной Думе, окончательно связка не распалась.

Контрольное управление может запросить у любого ФОИВа справку о состоянии дел по тем или иным вопросам, мотивируя это личным требованием и желанием президента разобраться. Обычно подобные запросы серьезно стимулируют решение задач, поставленных президентом. Впрочем, опытные аппаратчики найдут тут возможность для злоупотребления, чтобы продвинуть нужный вопрос с мертвого места. Традиционное проявление византийщины.

К слову сказать, контрольное управление имеет серьезное влияние также и на регионы – именно тут можно создать картину, в рамках которой тот или иной губернатор не справляется с исполнением поручений президента.

Интересная ситуация с Юрием Ушаковым. На минувшей неделе «коллективные телеграммеры» обвинили Ушакова в провале встречи Путина и Трампа на форуме АСЕАН. Считается, что именно Ушаков выступает аппаратным дублёром Сергея Лаврова. В то же самое время, между Ушаковым и Лавровым нет серьезных идеологических противоречий.

В этом плане попытка обвинить Ушакова в неэффективности может быть расценена как слух со стороны Пескова (его в телеграме активно поддерживают), рассчитывающего на нынешнее кресло Лаврова. Либо, что также возможно, попытка в СМИ найти хоть кого-то виноватого в том, что встреча с Трампом не состоялась, как этого хотел Путин.

Ситуация во внешней политике у Путина не ладится, а во время их мимолетной встречи именно Путин одергивал Трампа, намекая на необходимость переговорить, буквально хватаясь за одежду американского президента. Полагаем, что поиск виновных продолжится, а после марта будут соответствующие кадровые решения.

Прогнозы

Нельзя исключать, что если в новой АП будет сделана ставка на усиление комиссий и института советников, своих людей получит Игорь Иванович Сечин. Возможно, отдельные вице-премьеры из нынешнего кабмина Медведева перейдут в АП на позиции советников или помощников.

В такой связи продолжится кристаллизация функций между двумя фактически противостоящими органами. Правительство РФ станет техническим органом, который четко исполняет поставленные в АП задачи. Соответственно, АП окончательно превратится в орган политический, где формулируется политика, цели государственной политики и т.д.

Таким образом, традиционная структура «министерство – агентство – служба – надзоры» окончательно институционализируется в формулу «АП – Правительство – агентства – службы – надзоры». Отсюда логично, что АП станет основным объектом внимания лоббистов или, если хотите, «решал» по наиболее важным стратегическим вопросам. Кстати, отсюда просматривается дальнейшее укрупнение министерств (создание суперминистерств), и соответствующие переподчинение служб и агентств под новые ИОГВ.

При этом детализация политики (каким образом будут воплощаться принятые решения) останется на уровне министерств.

Что касается советников президента, то полагаю, что после марта 2018 года нас ждет последовательная смена советников.  Советник по евразийству Глазьев может быть направлен руководить каким-нибудь институтом и проведением ежегодного форума (вроде Валдая).